Per alcune settimane prima dell’inizio del semestre di presidenza italiana dell’Unione europea la parola d’ordine è stata “flessibilità”: veniva ripetuta incessantemente in tutti i consessi pubblici, oltre che sulle pagine dei principali giornali. Sembrava dovesse rimpiazzare definitivamente quelle in uso dallo scoppio della crisi dei debiti sovrani in Europa – rigore e austerità – contro le quali si erano accaniti in questi anni alcuni economisti “keynesiani vecchio stampo” (Krugman in primis) e che ormai sono invise a larga parte della popolazione europea. I risultati delle elezioni del Parlamento europeo poi, con la forte affermazione dei movimenti euroscettici, hanno confermato questo nuovo orientamento antirigorista. Si pensava che sulla scia di questo comune sentire, il nuovo semestre sotto la guida di un leader riformista, apparentato con la famiglia dei socialisti europei e forte di un grande successo elettorale, dovesse necessariamente segnare un nuovo corso di politiche fiscali ed economiche in Europa. Il sogno di una facile evoluzione in tal senso, però, è durato poco e il risveglio, prima con le parole di Barroso e quindi in modo più netto del Ministro delle finanze tedesco Schaeuble, è stato brusco: non si è mai parlato di modificare le regole del patto di stabilità, dobbiamo piuttosto fare quanto scritto nelle regole.
A questo punto, ci sarebbero però un paio cose da chiarire: abbiamo capito davvero cosa dicono queste regole, i cittadini europei ne conoscono i dettagli? Ci sono e, se si, quali sono i margini di manovra per investire nel rilancio dell’economia pure rispettando i limiti previsti dalla legislazione europea? Tra le tante proposte ci fa piacere che si stia ricominciando a parlare del contractual arrangements, ovvero gli accordi per la realizzazione di talune specifiche riforme: utili alla politica europea e una spinta ai Paesi che le riforme dovranno effettuarle davvero.
Prima di prendere delle decisioni, però, è essenziale avere ben chiari i vincoli all’interno dei quali ci muoviamo: einaudianamente, per deliberare in modo efficace e ponderato bisogna prima di tutto conoscere. Cosa dicono le regole di cui quasi tutti sembrano invocate una revisione? Il punto di partenza è l’art. 104 C del Trattato di Maastricht che ha posto il principio generalissimo per cui gli Stati debbano evitare di avere disavanzi pubblici eccessivi, ha imposto alla Commissione di sorvegliare sul rispetto dei parametri e ha previsto una procedura a maglie larghe e con ampi margini di discrezionalità per il Consiglio nel caso venga rilevato che il disavanzo di uno Stato sia eccessivo. Il Patto di stabilità e crescita, adottato nel 1997, ha reso molto più incisiva la vigilanza prevedendo altresì una specifica procedura di infrazione per deficit eccessivo. Ricostruendo quel periodo in un recente libro, il noto giurista ed ex Ministro delle Finanze Guarino ha parlato quasi di un golpe: con un regolamento (una fonte del diritto secondaria) si è irrigidito il dettato della norma del Trattato, dando la preminenza al rigore sulla crescita e si sono dati maggiori poteri alla Commissione che può così orientare le politiche degli Stati. Tali regole sono state fin dall’inizio giudicate inattuabili dall’allora Presidente della Commissione Prodi per la loro rigidità (“patto stupido, ma utile”, disse). Tant’è che quando nel 2003 si è trattato di applicarle nei confronti di Francia e Germania, il Consiglio in nome della realpolitikha fatto un passo indietro e non ha irrogato le sanzioni. Così esse sono state modificate nel 2005, nel tentativo di renderle più flessibili, con il risultato che oggi appaiono molto più complesse e difficili da monitorare. Infine, è venuto il Fiscal Compact che ha reso semi-automatiche le sanzioni e previsto gli ulteriori vincoli in termini di pareggio del bilancio, ormai ampiamente noti. Per inciso, giova ricordare che i parametri di Maastricht – i “mitici” vincoli del 3% tra deficit e Pil e del 60% tra debito e Pil – non sono casuali, come vuole una narrativa molto gettonata, marispondono a una logica aritmetica: il 3% è il livello del deficit in presenza del quale, in presenza di un tasso di crescita economica reale attorno al 3% (un’ipotesi che a metà anni ’90 appariva realistica), il rapporto tra debito e Pil si stabilizza attorno al 60% (il livello medio in Europa all’epoca). A posteriori la definizione di Prodi appare molto azzeccata: questi limiti sono effettivamente stupidi (perché riflettono condizioni specifiche del momento in cui sono stati negoziati), ma utili a prevenire, o quanto meno a rendere meno probabile, la deriva delle finanze pubbliche. In fondo, l’utilità di una regola sta più spesso nella sua esistenza che nel suo contenuto.
I margini di manovra: se queste sono dunque le regole, quali sono i margini di manovra? Le discussioni sono state condotte sia sul piano tecnico (le metodologie da adottare per valutare il rispetto dei parametri) sia su quello di politica economica e di bilancio. In queste ultime settimane, in particolare, da più parti sono state avanzate molte variegate proposte: si è parlato dello scorporo dal deficit delle spese per investimenti infrastrutturali (o loro sottoinsiemi), di emissioni di eurobond (che, in realtà, sono più uno strumento di mutualizzazione del debito), di collaterali più o meno fantasiosi rispetto alle emissioni sovrane. Ognuno sembra avere una visione diversa di cosa debba intendersi per “flessibilità”. In linea di principio, la possibilità di eccedere temporaneamente i parametri potrebbe essere accordata a fronte d’investimenti straordinari nel breve termine che portino ragionevolmente a risultati positivi stabili nel medio termine, come peraltro hanno suggerito più volte due fautori dell’austerità espansiva quali Alesina e Giavazzi. E’ come dire, in un quadro di economia aziendale: sopporto extra-costi per licenziare alcuni dipendenti in esubero, ma a regime l’azienda sarà più efficiente e avrà minori costi. Il discorso si fa un po’ più ambiguo quando si parla di finanziare una grande opera che dovrebbe portare a una crescita del Pil, perché non vi è una diretta correlazione e, specie nel nostro paese, i costi di transazione (ritardi, sprechi, ecc.) sono notevoli.
Il problema è che vi è grande incertezza non solo su quali interventi effettuare, ma anche sulla loro effettiva realizzazione. Non a caso ci viene spesso rinfacciato che spendiamo solo una parte dei fondi strutturali resi disponibili dall’Unione europea. Insomma, il timore dei custodi del rigore è che una volta ottenuta carta bianca dall’Unione europea, si torni alle cattive abitudini del passato: si parte promettendo la digitalizzazione e si finisce con gli aumenti ai dipendenti pubblici per conquistare la pace sociale. Di qui la sfiducia nei nostri confronti che si riflette nel richiamo al rispetto delle regole intese in senso molto rigido. Si tratta di un fenomeno noto agli economisti col nome di “time inconsistency“: per fare un esempio, se l’insegnante dà allo studente i pieni voti prima di averlo interrogato, quest’ultimo sarà disincentivato a continuare a studiare, perché comunque ha già raggiunto il risultato.
Per evitare questi rischi si era parlato nei mesi scorsi di contractual arrangementsovvero accordi bilaterali per la realizzazione di talune specifiche riforme. La proposta era però essere caduta nel nulla, anche perché veniva vista come una ulteriore cessione di sovranità. Non è proprio così, soprattutto se le riforme sono concordate in un quadro multilaterale, e molto opportunamente se n’è ripreso a parlare in questo senso proprio in questi giorni. Anzi, potrebbero essere uno strumento per rafforzare la leadership del paese che deve realizzarle nel dibattito interno, offrendo a fronte della loro realizzazione nei tempi previsti la possibilità di “sforare” temporaneamente i parametri relativi al Pil o al rientro del debito pubblico. Non si tratta delle condizioni imposte dall’esterno dalla troika (FMI, BCE e Banca Mondiale), ma di realizzare riforme richieste da tempo (nel nostro caso, per talune addirittura dalla lettera della BCE del 2011) e già nelle agende di governo.
Certo, non possiamo nasconderci che sotto gli scudi del rigore si combatte anche una battaglia di potere per la leadership europea. Ma proprio per questo, noi crediamo che promuovendo alleanze con altri paesi in difficoltà e facendoci noi stessi promotori delle riforme che intendiamo portare a compimento si riesca a scrivere l’agenda, anziché subirla.
Alberto Saravalle e Carlo Stagnaro
